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正文摘要:
受国内疫情冲击、留抵退税等减税降费政策、房地产“遇冷”等因素影响，财政收入显著承压，中国财政收支矛盾凸显。但预计随着经济逐步复苏、存量留抵退税政策实施步入尾声、专项债形成实物量的政策效应释放，以及去年低基数的原因，财政收入端压力几个月之后或将得到一定缓释，财政收支矛盾短期内也会有所缓解，但长期紧平衡压力犹存。中国仍需稳住经济基本盘，夯实财政收入恢复增长的基础，同时要优化财政支出结构，盘活存量资金、用好增量资金，提升资金绩效；长期则必须向改革要空间。预计今年全国减免缓税及降费总额将超过3万亿元，减税降费对财政收入影响可见一斑。中国财政收入承压明显 如何应对究竟是怎么一回事，跟随小编一起看看吧。
受国内疫情冲击、留抵退税等减税降费政策、房地产“遇冷”等因素影响，财政收入显著承压，中国财政收支矛盾凸显。
但预计随着经济逐步复苏、存量留抵退税政策实施步入尾声、专项债形成实物量的政策效应释放，以及去年低基数的原因，财政收入端压力几个月之后或将得到一定缓释，财政收支矛盾短期内也会有所缓解，但长期紧平衡压力犹存。
中国仍需稳住经济基本盘，夯实财政收入恢复增长的基础，同时要优化财政支出结构，盘活存量资金、用好增量资金，提升资金绩效；长期则必须向改革要空间。
财政收入承压，收支矛盾凸显
受经济回落影响，今年7月全国一般公共预算收入扣除留抵退税因素后同比增长2.6％，较6月5.3％的增速（剔除留底退税因素后）大幅回落。按自然口径，7月全国一般公共预算收入则下降4.08％。
经济下行、减税降费政策、PPI趋降、房地产遇冷等多因素交织，导致1～7月累计财政收入和税收收入分别下降9.2％、13.8％（按自然口径），下行较大，累计同比增速为10年来除疫情年份的最低水平。剔除留抵退税后，前七个月财政收入和税收收入分别增长3.2％、0.7％。而1～7月财政支出则同比增长6.4％。一抑一扬间，财政收支矛盾凸显，其主要原因是收入端增速降幅较大，具体体现在三方面：
首先，留抵退税是今年财政减收重要因素。2022年组合式减税降费力度加大，预计全年退税、减税约2.64万亿元。其中，增值税留抵税额实行大规模退税，在年初明确的1.5万亿规模的基础上，进一步增加1400亿元，留抵退税的范围也不断拓宽。据财政部公布的数据，上半年全国共有18455亿元退税款退付到纳税人账户，是去年全年办理退税规模的2.9倍。增值税是中国的第一大税种，受留抵退税政策影响，1～7月增值税减收明显，按自然口径计算下降42.3％，增速创10年新低，成为收入端承压的重要因素。扣除留抵退税因素后，1～7月增值税同比下降0.2％。同时，受5月以来车购税减半征收政策影响，车辆购置税1554亿元，比上年同期下降31.3％。预计今年全国减免缓税及降费总额将超过3万亿元，减税降费对财政收入影响可见一斑。
经济下行、减税降费政策、PPI趋降、房地产遇冷等多因素交织，导致2022年前7个月累计财政收入和税收收入下行压力较大。图/IC
其次，疫情冲击使经济承压，受此影响财政收入降幅显著。2022年中国先后出现吉林、上海等地的疫情冲击，特别是上海作为全国经济重镇，产业链、供应链受到冲击。一些受疫情冲击的地区，经济负增长，导致全国经济走弱。经济决定财政，经济下行引发了税收收入大幅下降。今年4、5月份一般公共预算收入大幅下降，同比分别增长-41.3％、-32.5％，较一季度8.6％的增速大幅下降，6、7月逐渐有所回升，同比分别增长-10.6％和-4.1％。尽管其中有减税降费等因素影响，但疫情冲击对财政收入的影响也十分显著。
再者，房地产市场低迷使得土地出让及相关税收收入锐减。2022年以来，房地产市场降温使得土地成交款和成交面积总体呈下行趋势，土地出让相关收入锐减，连续数月出现负增长。今年1～7月，全国国有土地使用权出让收入28279亿元，同比下降31.7％，土地出让收入累计同比增速为2016年以来的最低水平；同时，1～7月，与土地出让相关的契税收入为3412亿元，同比下降28.3％；土地增值税收入为4366亿元，同比下降9.2％。这对政府性基金收入和调入一般公共预算收入的金额影响较大。
此外财政收入下滑，还有PPI从高位回落等因素的影响。中国以流转税为主体的税制，与价格关联度非常高。去年财政收入的高增长，重要因素就是PPI高企。今年以来，PPI呈回落态势，7月已回落至4.2％，这也将对财政收入增长带来一定的负面影响。另外，长期经济潜在增长率处于下行趋势中，对收入也会有一定的负面影响。经过改革开放以来40年的快速发展，中国经济体量已跃居世界第二位，叠加人口老龄化加速及出生率低于预期等，自然会导致经济增速缓步下降，中国目前正处在经济发展转型的重要阶段，潜在增长率基本平稳还需要有个过程。这是中国经济发展面对的基本环境。
短期财政收支压力将缓释，中长期矛盾犹存
无论是从短期还是中长期看，财政收支矛盾都是既有有利因素也有不利因素。短期看，今年下半年有利的因素较多，总体形势呈转好态势，财政收支矛盾相对上半年将有所缓解；长期看，尽管减税降费奠定了较好的基础，但是基于现有的经济规模和基数，潜在经济增长率仍未企稳，加之人口老龄化和新出生人口不及预期等因素会进而影响房地产乃至未来的消费、投资等，经济整体的下行压力仍较大，再叠加财政支出刚性、固化等因素，财政收支矛盾将持续存在。
一是，短期财政减收因素释放、收入将转好，收支矛盾将缓释。未来几个月，尽管我们面临PPI下降、国际经济衰退风险加大等影响，但由于大规模的留抵退税政策已基本实施到位，减收影响进入尾声。随着各项稳经济政策有效实施，实物工作量加快形成，也将有助于下半年经济复苏，为财政收入转好奠定基础。同时，去年下半年财政收入增速较低，个别月份甚至负增长，也为今年下半年财政收入形势转好提供了基数条件。因此，下半年财政收入形势好转应该具有较强的确定性，财政收支矛盾也将较上半年特别是二季度有所缓释。
二是，受多因素影响，长期财政收支矛盾仍将突出。经济增长中枢下移与财政支出固化问题并存，财政收支矛盾需持续关注。尽管短期的稳增长政策成效将逐步显现，通过减税降费等中长期财政收入韧性或将有所增强，但是中国经济增速中枢的下移趋势尚未改变，收入压力犹在；同时，财政支出的刚性不减，结构固化问题依然突出。
多措并举缓解财政收支矛盾
综上所述，财政收支压力将长期存在，有效缓解收支矛盾，需要开源与节流并举，同时要深化改革，完善体制机制，提升财政资金的使用效率。
首先，要综合施策稳经济大盘，多措并举开拓财政资源空间。
经济是财政的基础，稳定财政收入首先要稳经济，充分发挥宏观经济政策作用，特别是用好专项债、政策性金融工具的作用，有效应对疫情冲击、外部经济衰退、房地产下行等影响，保障经济平稳发展；需综合施策，有效促进经济发展转型升级，提升新经济的比重，夯实经济持续健康发展的基础，为财政收入增长奠定基础。另外，也需考量挖掘增收空间：做好一般公共预算内结转结余资金以及税收收入和非税收入的统筹，做好四本预算之间的统筹。此外，还需继续盘活存量财政资产资源。在充分考虑流量收入资源空间的基础上，可适当利用REITS等手段，盘活存量资产资源，为财政可用资源释放更大空间。
其次，要优化财政支出结构，提高财政支出效率。一是要完善预算管理，贯彻零基预算理念，强化预算编制中可行性研究和论证评审，严格预算执行管理，强化对项目和支出政策评估，完善预算资金的管理机制，提升资金使用效率和绩效。二是要优化支出结构，做好重点保障。有限的财政资源要满足“无限”的需求，财政增量调节空间收窄的情况下，需要向“存量”要空间，强化绩效管理，探索预算的负面清单管理举措，压减一般性支出，优化支出结构，好钢用在刀刃上，做好重点支出的保障。
最后，长期看必须向财政改革要空间。一方面，要健全预算控制机制，提升预算治理效能。加强中期规划管理，健全预算支出标准体系和项目库建设，严格“不进项目库不列预算、无预算不支出”的预算控制机制，加强预算控制和约束，促进决策的规范性、程序性和连续性，提升财政预算治理效能。另一方面，要深化政府间财政关系改革，完善政府间财政治理机制。深化央地及省以下政府间事权和支出责任划分改革，厘清各级政府的事权和支出责任，在压实各级政府的财政责任、完善地方政府治理、充分发挥地方政府积极性的基础上，进一步强化中央政府和省级政府的统筹（或辖区）责任，适度优化政府间事权与支出责任的配置，强化财力下沉，强化基层“三保”，切实提升政府间财政关系治理水平。
（赵福昌系中国财政科学研究院研究员，宋恒系中国财政科学研究院博士研究生）
发于2022.9.12总第1060期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：中国财政收入承压明显 如何应对？
作者：赵福昌 宋恒
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大岳咨询有限公司总监唐凤池直接来了一句：“当然大了，由于疫情、宏观经济形势等多方面的影响，国际形势存在着较大的不确定性，目前地方财政非常困难，很多地方财政捉襟见肘，一些地方甚至公务员的开支都存在困难，这种情况在很多地方已经是普遍情形，全国大部分地方的财政都非常困难，包括一些经济发达地区。”
其实，不止是一直从事政府投融资业务的唐凤池能够感觉到地方财政的巨大压力，政策层也感觉到了，所以推出财政资金直达机制，中央加大对地方转移支付等一系列的措施和手段。
但是，即便这样今年还是有很多地方政府面临较大的财政压力。唐凤池给记者举例，今年很多地方对财政收入、财政支出的增长率都大幅调低，以至于不少地方的PPP（政府与社会资本合作）项目，按按照以前的预测，所有PPP项目每年累计政府付费额度控制在一般公共预算支出的10%以内，现在因为财政增长率降低，支出可能超出10%。
“另外，地方政府想做的事情不少，根据“十四五”规划，需要上马的项目有很多，包括市政、环保、城市更新、乡村振兴、产业园的建设等，很多项目需要做，但是没钱干。有些项目可以申请部分专项债券，但地方政府还是没有需要的配套资金，项目很难落地。”唐凤池告诉记者。
原因
唐凤池认为，财政压力的主要是因为疫情、土地收入下降、债务问题等多种因素造成的。
他告诉记者：“受疫情影响产业萧条，从而造成税收等大幅下降。另外房地产行业的影响，以往土地出让金作为地方财政的主要收入来源之一，现在也大幅下降；前些年政府地方政府的债务集中到期，包括城投公司的债务，现在到了偿还期，偿债压力非常大。前些年做的一些政府社会资本合作项目，其中涉及政府付费的，现在到了付费期，增加了地方政府的支出压力。”
税收为主的一般公共预算收入依然维持正增长，财政部数据显示，今年一季度，全国一般公共预算收入62037亿元，同比增长8.6%。其中，中央一般公共预算收入28949亿元，同比增长7.6%；地方一般公共预算本级收入33088亿元，同比增长9.5%。全国税收收入52452亿元，同比增长7.7%；非税收入9585亿元，同比增长14.2%。
但是，对地方政府影响更大的是土地出让收入，2021年，国办督查室在国务院“互联网+督查”平台公开通报了河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派等问题。在霸州政府的收入中，一般公共预算减收并不多，下降厉害的是以土地收入为主的政府性基金收入，公开信息显示，霸州政府性基金收入，经过2021年9月与12月的两次调整，政府性基金收入预算从年初的54.89亿元一路下调至6.24亿元。
进入2022年，土地出让收入仍未好转。财政部公布的2022年第一季度财政收支数据显示，国有土地使用权出让收入11958亿元，同比下降27.4%。 而去年同期国有土地使用权出让收入16467亿元，同比增长48.1%。
环境
财政压力加大，地方政府是否还能够在经济发展方面有所作为？
唐凤池认为，在这种情况下，地方政府应该，也完全可以有所作为的。“我了解到，现在很多地方政府在研究怎么缓解地方财政困局，也有一些地方政府领导找到我们，让帮助地方政府研究如何化解债务、增加财政收入。”
“其实，化债、创收跟老百姓居家过日子道理差不多，无非是开源节流、精打细算、解决当下问题、放眼长远发展。”唐凤池告诉记者。
唐凤池认为，要给地方政府营造一个良好的宏观政策环境。“对地方政府领导来说，需要一个相对宽松的政策环境。目前地方政府领导面临着很大难题：不做事不行，上有绩效考核的压力、中有历史遗留问题需要解决、下有民生需要改善；想做事也很难，没钱，得想办法解决，想办法就容易犯规，很可能被审计出违规的现象。从国家层面来说，应该打消地方政府领导的一些顾虑，鼓励真正想做事的人，鼓励地方政府投资人想干事、干好事，增强他们做事的信心。”
从投融资的政策来说，唐凤池认为应该适当放宽政策，不能把所有的门都关上，得让地方政府还有一些合规路径可走。“比如某地一个环保项目，环保稽查要求必须尽快上马，否则可能被问责，可是地方政府没钱干。按照相关规定，政府投资项目不能违规举债、不能垫资施工。采用PPP模式又没有财承空间了，申请专项债又不能确定下来，即使下来了，政府还是缺少配套资金，项目还是无法顺利实施，这样下来，项目进行几乎所有的路径都被堵上了。”
“还是应该实事求是，开前门、堵后门，有合规的路径可走。”唐凤池举例，比如财政部 PPP项目库的存量项目入库审核，之前由于某些地方存在一些不规范操作，后来入库审核暂停了，到目前为止已经快一年了，尚未放开。还有一些基层的审计人员工作积极认真，但是在审核过程中间过于严苛，对一些项目出具非常严格的审计意见，不少项目认定成增加隐性债务。这样一些地方政府领导就感觉自己不会干了，做事的时候就会很犹豫，‘前怕狼后怕虎’。这就像篮球比赛，裁判员吹哨过于严格，或者是吹得太频繁，球员就会无所适从，比赛就没法看了。
建议
在唐凤池看来，地方政府缓解财政困难的一些主要方法必须符合现行政策法律法规的要求，尤其不能违反国有资产的处置程序、不能增加隐性债务，否则会被问责、追责。具体到某一个地方怎么做，还要根据当地的具体情况来定，毕竟每个地方政府面临的问题不同、所拥有的资源也不同。“跟打牌似的，需要了解游戏规则、看看手里有什么牌，再说怎么打。”
唐凤池为地方政府开源节流增收提供了九个办法，分别是：
一是债务展期、置换。对地方债务进行梳理，需要跟金融机构去对接，可以展期的展期，需要置换的置换。
二是将政府手头的一些闲置资产、有稳定收益的资产，采取股权转让、资产转让、特许经营权转让等方式，进行变现。
三是平台公司进行市场化转型、做大做强，改善其财务状况，信用等级，使其具备市场生存能力。
四是从项目的必要性对拟建项目进行梳理，确实必须要做的项目才上马，需要上马的项目，根据轻重缓急分近远期实施，不靠谱的项目去除。
五是从投融资模式对拟建项目进行梳理：了解上级有无针对这些行业的优惠政策，把政策用足；有条件的项目可以引进社会资本，采用政府与社会资本合作方式来做，这样能把付款的年限拉长，可以缓解地方政府近期的财政压力；充分挖掘使用者付费的来源，减少政府付费额度。
六是很多项目可研报告的投资额虚高，水分很大，有压缩的空间，要科学论证，该压缩的要压缩；即使没有压缩空间，也可以考虑是不是需要全部一次建成，一步到位，能否分期建设。比如拟建一个10万吨的水厂，可以根据地方的实际需求，先建一个5万吨的，预留好条件，以后有了需求再扩建。其他项目也是类似，这样可以减小地方政府财政压力。
七是已完工程结算审计，要做实。
八是能否谋划一些来钱快的项目，比如一些滩涂用地、未利用地、一些标准不太高的农田，经过土地整治，做完以后，建设成高标准农田，建成以后可以指标流转，增加地方政府现金流。
九是从长期看，还是要改善营商环境、积极的招商引资，培育、导入一些优质产业，对GDP、对就业、对长期的财政收入都有改善。